Hver er ávinningur Íslendinga af fyrirgreiðslu við erlenda fjárfesta?

“Embættismenn í orkugeiranum hafa sagt að það sé siðferðisleg skylda landsmanna að virkja fyrir stóriðju. Hér á landi er fólk vant að trúa því sem því er sagt. Í slíku umhverfi kann að vera hollt að skoða það sem erlendar efnahagsstofnanir hafa að segja um málið. Þær hafa það fram yfir íslenskar stofnanir sem fjalla um málið að þær eru óháðar íslenskum stjórnvöldum. Efnahags- og framfarastofnunin, OECD, hefur undanfarin ár látið í ljós áhyggjur af því í skýrslum sínum um Ísland að stuðningur við stóriðju í formi opinberra ábyrgða á virkjunum og skattaafsláttar hamli gegn viðgangi þekkingariðnaðar hér á landi. Á sínum tíma sagði stofnunin að æskilegt hefði verið að láta einkafyrirtæki um Kárahnjúkavirkjun. Þannig hefðu skattgreiðendur losnað við áhættuna af verkefninu ,,og einnig hefði þannig mátt prófa arðsemi virkjunarinnar á frjálsum markaði“.

Umræður um arðsemi virkjana fyrir stóriðju á Íslandi eru ekki nýjar. Vorið 1962 var til dæmis haft eftir Gunnari Böðvarssyni jarðeðlisfræðingi, að orkulindir Íslands væru næsta lítils virði. Væntanlega hefur hann fyrst og fremst haft vatnsorkuna í huga. Gunnar lagðist gegn þeim stórvirkjunum sem þá voru ráðgerðar í Þjórsá og taldi fjármagnsléttari atvinnugreinar vænlegri kost fyrir Íslendinga. Ummæli hans um orkulindirnar vöktu athygli, enda var hann einn af fremstu orkurannsóknamönnum landsins (hann var síðar prófessor í Oregon í þeim fræðum í áratugi). Það hefur nefnilega lengi nánast verið hafið yfir umræður hér á landi -og kannski umhugsun líka- að ,,nýta beri orkulindirnar“. Efasemdir um orkuframkvæmdir eru iðulega afgreiddar með þessum orðum. Bandamaður Gunnars í umræðum um arðsemi virkjana fyrir stóriðju á sjöunda áratugnum var Glúmur Björnsson hagfræðingur. Í erindi sem hann flutti árið 1965 sagði hann mikinn vafa leika á að fé ávaxtaðist jafnvel í virkjunum og öðrum atvinnugreinum sem stundaðar væru hér á landi. Virkja mætti mikið vatnsafl á Íslandi en alveg væri óljóst hvort það væri samkeppnisfært á alþjóðlegum mörkuðum. Glúmur vakti líka athygli á því að fjárfestingin sem þá stæði fyrir dyrum (Búrfellsvirkjun) væri afar stór miðað við efnahag landsins. Fróðlegt er að skoða lokaorð hans, en þar segist hann ekki hafa tekið inn í arðsemisreikninga sína það sem hann kallar tilfinningalega afstöðu margra, að vatnsorka sé á einhvern hátt merkilegri en orka sem fengin sé úr öðrum orkugjöfum. Núna er það reyndar svo að rafmagn unnið úr vatnsorku ný tur forskots á rafmagn sem unnið er úr kolum eða gasi í grannlöndum okkar. Ekki þarf að greiða skatt af koltvísýringsútblæstri fyrir vatnsorkuna. Hitt er annað mál hvort þetta skiptir sköpum um samkeppnishæfi rafmagns sem unnið er úr íslenskum orkulindum, eða hvort kaupendur eru reiðubúnir að greiða sérstaklega hátt verð fyrir ,,hreina“ orku, eins og stundum heyrist.

Flestir hagfræðingar eru á einu máli um að ekki sé skynsamlegt að amast við fjárfestingum útlendinga. Það leiðir til verri lífskjara en ella væri kostur á. Hitt er allt annað mál hvort stjórnvöld eiga að styrkja slíkar fjárfestingar. Víðast hvar virðast menn þó telja að rétt sé að gera það. Könnun sem gerð var í rúmlega 50 löndum fyrir tæpum áratug sýndi að 80-90% lofuðu erlendum fjárfestum skattaafslætti. Mestu valda þar líklega atvinnurökin, að erlend fjárfesting færi ný störf. Þessi rök eru þó veik. Nær allir fræðimenn eru nú orðið sammála um að til langframa hafi einstakar fjárfestingar engin áhrif á atvinnuleysi eða atvinnustig. Þær geta haft nokkur áhrif á það hvar störfin verða til og í hvaða atvinnugrein, en þær hafa engin áhrif á það hvað margir fá vinnu. Miklu betri rök fyrir stuðningi við erlenda fjárfestingu er að innlendir stjórnendur fyrirtækja kunna að læra af erlendum starfsbræðrum sínum. En erfitt er að leggja mat á hvað sá fróðleikur er mikill og enn erfiðara er að meta hann til fjár.

Á Íslandi felst opinber stuðningur við stóriðju einkum í þrennu. Í fyrsta lagi er ekki greitt fyrir land undir virkjanir nema að hluta. Orkufyrirtækin kaupa þann hluta landsins sem verslað er með á fasteignamarkaði, en þau borga ekki fyrir rask á landinu, enda hefur landslag eða náttúrufegurð ekki mikil áhrif á verð lands í óbyggðum. Í öðru lagi ný tur stóriðja ýmiss konar skattaafsláttar. Í svari Valgerðar Sverrisdóttur iðnaðarráðherra við fyrirspurn á þingi árið 2006 kom fram að skattaafsláttur Fjarðaáls hefur verið metin á 2½ milljarð króna en afsláttur Norðuráls á hálfan milljarð. Í þriðja lagi eru það opinber fyrirtæki sem virkja. Hér þarf að svara tveim spurningum: 1) Ávaxtast peningar sem skattborgarar leggja í virkjanir jafnvel og aðrar fjárfestingar? og 2) Er skynsamlegt að leggja svona mikið undir í einni atvinnugrein? Áhyggjur af þessu tvennu, umræður um arðsemi virkjana fyrir stóriðju, og þróun raforkumarkaða úti í heimi urðu til þess að Orkustefnunefnd iðnaðarráðherra kom með hugmyndir að nýju fyrirkomulagi virkjanafjárfestinga árið 1996. Í nefndinni sátu fulltrúar allra stjórnmálaflokka og hagsmunahópa og er ekki að sjá að deilt hafi verið um niðurstöðuna. Í áliti nefndarinnar segir meðal annars: ,,Þær hugmyndir sem nú eru uppi á borðinu um stóriðju kalla á nær þreföldun raforkukerfisins. Óvarlegt væri fyrir þjóðarbúið að taka erlend lán [til stækkunarinnar.] ..Við bætist að halda má fram að eðlilegt sé að ný stóriðja og tengdar framkvæmdir standist arðsemiskröfu markaðarins, eins og aðrar fjárfestingar. Bæði arðsemissjónarmið og skuldasjónarmið hníga því að því að virkjanir tengdar nýrri stóriðju verði annaðhvort fjármagnaðar með lánum á grunni einstakra framkvæmda eða með nýju einkafjármagni.“ Tillögur orkustefnunefndar urðu opinber stefna í virkjanamálum í nokkur ár. Í úttekt Morgunblaðsins 31. ágúst 1997 segir meðal annars: ,,Þeir sem nú eru við völd í orku- og iðnaðargeiranum vilja dreifa áhættunni, þykir ekki skynsamlegt að virkja í skjóli og á ábyrgð opinberra aðila.“ Jafnframt segir að : ,,[verkefnafjármögnun virkjana sé].. vitanlega áhættusamar[i] fyrir þá sem fjármagna verkið en ef íslenska ríkið skrifaði upp á lánin… Skotið hefur verið á að [vextir] gætu orðið 1-2% hærri en á lánum Landsvirkjunar. Það þýðir auðvitað hærra raforkuverð og dregur úr samkeppnisfærni Íslands.“

Skemmst er frá því að segja að ekkert varð úr fyrirætlunum um verkefnafjármögnun virkjana. Skþringuna mátti sjá í Morgunblaðinu 6. ágúst 2001. Þar segir fjármálastjóri Landsvirkjunar meðal annars: ,, ef Landsvirkjun ætlaði að byggja sínar framkvæmdir á [verkefna- fjármögnun] myndi það verða til þess að orkuverðið yrði það hátt að við værum ekki lengur samkeppnisfær um stóriðju… [En] nýta ber… orkulindir og selja raforku til stóriðju enda verður satt að segja ekki í fljótu bragði séð, miðað við núverandi ástand, hvað annað eigi að tryggja hér viðunandi hagvöxt á næstu árum.“ Sumir mæltu þó áfram fyrir nýjum vinnubrögðum. Í erindi á ráðstefnu Hagfræði- og viðskiptadeildar Háskóla Íslands haustið 2001 sagði Friðrik Már Baldursson, síðar orkuprófessor, meðal annars: ,,Því hefur …verið fleygt að verkefnafjármögnun..sé óframkvæmanleg vegna ..hærri vaxta. [M]eð sama móti væri hægt að færa rök fyrir því að ríkið ætti einnig að lækka vaxtakostnað stóriðju [með ábyrgðum]…Mergurinn málsins er sá að áhætta felur í sér kostnað sem hægt er að meta til fjár og hagkvæm niðurstaða fæst einungis með því að taka þetta verð, þennan kostnað, með í reikninginn.“ Friðrik lagði einnig til að rask á umhverfi vegna virkjana yrði metið til fjár með skilyrtu verðmætamati. Deilur um arðsemi Kárahnjúkavirkjunar urðu til þess að skipuð var nefnd sérfræðinga til þess að fara yfir arðsemi hennar og skilaði hún áliti í ársbyrjun 2003. Álit eigendanefndarinnar svokölluðu var mjög afdráttarlaust, eins og sjá má af þessum brotum úr því: ,,[L]íkur [eru] taldar hverfandi á að verkefnið skili ekki ávöxtun umfram lánsvexti….Aðferðafræði Landsvirkjunar við arðsemismat er sú sama eða svipuð þeirri sem kennd er í fjármálafræðum…Þessar aðferðir verða því að teljast faglegar og eðlilegt að beita þeim í þessu verkefni….yfirgnæfandi líkur eru metnar á jákvæðri arðsemi Kárahnjúkavirkjunar. “ Þó er einn fyrirvari gerður: ,,Augljóst er að án ábyrgðar eigenda væri fjármagnskostnaður mun hærri og hreint núvirði verkefnisins þeim mun lægra. Hins vegar er eðlilegt að Landsvirkjun meti þau verkefni sem til skoðunar eru út frá þeim aðstæðum sem fyrirtækinu eru búnar af eigendum….“ Hér er því horft út frá sjónarhóli Landsvirkjunar, en ekki eigenda hennar. Þetta virðist nokkuð einkennilegt í ljósi þess að nefndin átti að gæta hagsmuna eigenda. Ekki var heldur litið á verðmæti lands í áliti eigendanefndar. Álit nefndarinnar var almennt túlkað sem gæðastimpill á Kárahnjúkavirkjun. Rétt er að staldra við það að formaður eigendanefndarinnar hafði eindregið mælt gegn opinberum ábyrgðum til virkjana fáum árum áður. Hann sagði meðal annars: ,,Afnám ríkisábyrgðar á lánum vegna [virkjana] og þeirrar baktryggingar sem felst í einkarétti [Landsvirkjunar] til sölu á almennum markaði þýðir einfaldlega að fjárfestingin í allri sinni nekt er lögð undir dóm fjármögnunaraðila. Þeir meta hvort væntanleg arðsemi verkefnisins sé nægjanlega mikil til að réttlæta fjármögnun í ljósi áhættunnar…Að mínu mati er þetta skref í rétta átt: ef verkefnið stenst þennan dóm markaðarins þarf ekki að hafa áhyggjur af arðseminni.“ Hafði formaður eigendanefndarinnar skipt um skoðun? Nei, fyrirvarinn um ábyrgð eigenda sýnir að svo var ekki. En fyrirvarinn var þannig orðaður að hann vakti litla athygli. Getur verið að hann hafi verið hugsaður sem eins konar lygaramerki á tánum? Markmiðið er þá yfirleitt að höfundar geti síðar sagst hafa skýrt satt og rétt frá – þótt sannleikanum sé að vísu pakkað þannig inn að fáir komi auga á hann. Þetta er því miður ekkert einsdæmi í álitum sérfræðinga. Mikilvægt er að færustu ráðgjafar þjóðarinnar segi jafnan hug sinn allan og það skýrt. Lítil von er til þess að ráðgjöfin batni nema bent sé á mistök þeirra - en vart þarf að taka fram að í litlu þjóðfélagi er það sjaldan gert.

Frá miðjum tíunda áratugnum hefur rafmagnssala Íslendinga til stóriðju margfaldast. Ráðist var í þær stórvirkjanir sem ráðgerðar höfðu verið með ,,gamla laginu“, fullum opinberum ábyrgðum. Ekki verður séð að stjórnmálaflokkar eða hagsmunahópar sem stóðu að áliti Orkustefnunefndar 1996 hafi hreyft mótmælum. Afstaða þeirra virðist hafa verið að ný vinnubrögð væru að vísu æskileg, en þó aðeins þannig að haldið yrði áfram að ,,nýta vatnsorkuna“. Enn er það viðtekið viðhorf að það verði að gera. Þeir sem vinna að uppbyggingu stóriðju og virkjana mynda þrýstihóp og Landsvirkjun eyðir miklu fé í ímyndarauglýsingar. Margt er tínt til um ágæti stóriðju og virkjana: Þær ýta til dæmis undir útflutning, spara gjaldeyri, skapa störf, halda uppi hagvexti og kaupmætti, styrkja byggð og draga úr mengun í heiminum. Embættismenn í orkugeiranum hafa sagt að það sé siðferðisleg skylda landsmanna að virkja fyrir stóriðju. Hér á landi er fólk vant að trúa því sem því er sagt. Í slíku umhverfi kann að vera hollt að skoða það sem erlendar efnahagsstofnanir hafa að segja um málið. Þær hafa það fram yfir íslenskar stofnanir sem fjalla um málið að þær eru óháðar íslenskum stjórnvöldum. Efnahags- og framfarastofnunin, OECD, hefur undanfarin ár látið í ljós áhyggjur af því í skýrslum sínum um Ísland að stuðningur við stóriðju í formi opinberra ábyrgða á virkjunum og skattaafsláttar hamli gegn viðgangi þekkingariðnaðar hér á landi. Á sínum tíma sagði stofnunin að æskilegt hefði verið að láta einkafyrirtæki um Kárahnjúkavirkjun. Þannig hefðu skattgreiðendur losnað við áhættuna af verkefninu ,,og einnig hefði þannig mátt prófa arðsemi virkjunarinnar á frjálsum markaði“. Í skýrslu sinni frá 2005 leggur OECD til að ríkið bjóði virkjunarleyfi út á frjálsum markaði, en setji fyrst upp lágmarksverð. Í fyrsta lagi þurfi þetta lágmarksverð að standa undir auðlindarentu (vegna annarra hugsanlegra nytja sem hafa má af orkunni) og í öðru lagi verði það að standi undir umhverfisraski sem virkjunin veldur. Þessar tillögur minna á hugmyndir um verkefnafjármögnun sem taka átti upp hér á landi fyrir rúmum áratug. Meginmunurinn liggur í því að OECD vill ekki einungis að fjárfesting í virkjun standi á eigin fótum, heldur er einnig lagt til að rask á náttúru verði metið til fjár. Ekki er minnst á skattaívilnanir sem stóriðja hefur notið, en það yrði í anda þessara tillagna að þær yrðu felldar niður. Ef þessar hugmyndir verða að veruleika ætti að vera tryggt að sömu arðsemiskröfur yrðu gerðar til virkjana fyrir stóriðju og annars atvinnurekstrar hér á landi. Breytingarnar gætu líka orðið til þess að um sinn yrði þessum virkjunum hætt. Landsmenn verða þá að sætta við það og snúa sér að atvinnurekstri sem gefur af sér meiri arð og betri lífskjör.