Viðskiptakerfi ESB með losunarheimildir

Með hinum svonefnda orku- og loftslagspakka, sem samþykktur var fyrr á þessu ári, setti ESB sér það markmið að draga úr losun gróðurhúsalofttegunda um a.m.k. 20% fyrir árið 2020 miðað við losun ársins 1990. Til að ná þessu markmiði er þörf á að draga verulega úr losun frá ýmsum geirum samfélagsins, m.a. orkuframleiðslu, iðnaði, samgöngum og landbúnaði.

Meginstjórntæki ESB á sviði loftslagsmála er viðskiptakerfi með losunarheimildir sem komið var á fót með tilskipun 2003/87/EB, sbr. tilskipun 2004/101/EB, og hefur verið starfrækt frá 1. janúar 2005. Tilgangur kerfisins er að stuðla að því að dregið verði úr losun gróðurhúsalofttegunda í ríkjum ESB með sem hagkvæmustum hætti. Um leið er kerfinu ætlað að tryggja að Evrópubandalagið og aðildarríki þess geti staðið við skuldbindingar sínar samkvæmt Kýótó-bókuninni við loftslagssamning Sameinuðu þjóðanna.

Viðskiptakerfinu er ætlað að skapa fjárhagslegan hvata fyrir rekstraraðila mengandi starfsemi til að draga úr losun, t.d. með því að fjárfesta í umhverfisvænni tækni eða hagræða með öðrum hætti í rekstri sínum. Með því geta fyrirtæki komist hjá kaupum á losunarheimildum og jafnvel selt umframheimildir á sameiginlega markaðnum. Ætla má að það velti á markaðsvirði losunarheimilda á hverjum tíma hvort fyrirtæki kjósa að draga úr losun í starfsemi sinni eða kaupa losunarheimildir. Viðskipti með losunarheimildir eru því til þess fallin að beina mótvægisaðgerðum gegn loftslagsbreytingum þangað sem þær eru ódýrastar. Í þessu samhengi skiptir máli að vegna hnattræns eðlis loftslagsvandans er almennt álitið að ekki skipti máli hvar á jarðarkringlunni samdráttur í losun gróðurhúsalofttegunda fer fram.

Viðskiptakerfið byggist þannig upp að losun gróðurhúsalofttegunda frá tiltekinni starfsemi á ESB-svæðinu er gerð háð losunarheimildum. Í því felst að rekstraraðila starfseminnar ber árlega að afhenda lögbæru yfirvaldi í viðkomandi ríki losunarheimildir í samræmi við losun síðastliðins árs. Ef rekstraraðili afhendir ekki tilskilinn fjölda losunarheimilda ber viðkomandi ríki að knýja fram efndir með viðurlagaákvæðum, m.a. með álagningu sekta.

Unnt er að afla losunarheimilda við úthlutun yfirvalda í viðkomandi ríki, á uppboði á vegum stjórnvalda, með þátttöku í loftslagsvænum verkefnum samkvæmt Kýótó-bókuninni og með viðskiptum á frjálsum markaði. Eftir að losunarheimildir eru komnar í umferð á sameiginlega markaðnum eru viðskipti með þær heimil jafnt lögaðilum sem heyra undir gildissvið tilskipunar 2003/87/EB og öðrum lögaðilum og einstaklingum sem kjósa að eiga slík viðskipti í fjárfestingarskyni eða í öðrum tilgangi.

Staðbundinn iðnaður

Stofnun viðskiptakerfisins með tilskipun 2003/87/EB fól í sér að losun koldíoxíðs (CO2) frá tiltekinni stóriðjustarfsemi var gerð háð losunarheimildum frá 1. janúar 2005. Á tímabilinu 2008-2012 nær kerfið m.a. til orkuframleiðslu með brennslu jarðefnaeldsneytis, járnframleiðslu og járnvinnslu, jarðefnaiðnaðar og pappírsframleiðslu, sbr. viðauka I við tilskipunina. Hvorki álframleiðsla né járnblendi fellur undir gildissvið tilskipunarinnar á tímabilinu 2008-2012.

Ríki ákveða sjálf hversu mörgum losunarheimildum þau úthluta á tímabilinu 2008-2012 og ber þeim að gera grein fyrir því í landsbundinni úthlutunaráætlun fyrir allt tímabilið í heild. Úthluta skal a.m.k. 90% losunarheimilda án endurgjalds á tímabilinu og er ríkjum því frjálst að bjóða 10% heimilda upp.

Tilskipun 2003/87/EB og tengdar gerðir voru teknar upp í EES-samninginn með ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 146/2007 í október 2007. Vegna þess hve lítil starfsemi hér á landi fellur undir gildissvið tilskipunarinnar á tímabilinu 2008-2012 var samið um undaný águ fyrir Ísland við afgreiðslu málsins í sameiginlegu EES-nefndinni. Undaný ágan felur í sér að lögaðilum hér á landi sem heyra undir gildissvið tilskipunarinnar er ekki skylt að afla losunarheimilda. Skilyrði þess eru þó að árleg losun frá starfsstöðvum þeirra sé innan við 25 þúsund tonn koldíoxíðsígilda og að íslensk stjórnvöld sýni Eftirlitsstofnun EFTA fram á markmiðum tilskipunarinnar verði náð með öðrum hætti hér á landi. Íslensk stjórnvöld hafa af þessum sökum ekki úthlutað losunarheimildum á grundvelli tilskipunarinnar. Hér á landi var á hinn bóginn komið upp sérstöku úthlutunarkerfi losunarheimilda með lögum nr. 65/2007 um losun gróðurhúsalofttegunda sem er rekið óháð viðskiptakerfi ESB og tekur til losunar koldíoxíðs frá iðnaðarstarfsemi sem losar 30 þúsund tonn koldíoxíðs eða meira á ári.

Nýverið var gildissvið tilskipunar 2003/87/EB rýmkað umtalsvert með tilskipun 2009/29/EB. Breytingin er þýðingarmikil fyrir Ísland því að hún felur í sér að losun koldíoxíðs og flúorkolefna (PFC) frá álframleiðslu og losun koldíoxíðs frá járnblendi mun heyra undir kerfið og vera háð losunarheimildum frá 1. janúar 2013. Tilskipun 2009/29/EB felur að auki í sér gagngerar breytingar á reglum um úthlutun losunarheimilda og eykur vald stofnana bandalagsins við framkvæmd kerfisins á kostnað aðildarríkja. Þá er gert ráð fyrir að hlutfall losunarheimilda sem boðnar eru upp aukist smám saman og verði orðið 100% árið 2027. Tilskipun 2009/29/EB er ekki enn orðin hluti EES-samningsins en búast má við að hún verði tekin til afgreiðslu sameiginlegu EES-nefndarinnar á næstu mánuðum.

Flugrekstur

Einn þáttur í stefnu ESB í loftslagsmálum er að draga úr losun gróðurhúsalofttegunda frá flugstarfsemi. Stefnt er að 3% samdrætti í losun koldíoxíðs (CO2) frá flugi árið 2012 og 5% samdrætti á tímabilinu 2013-2020, miðað við tímabilið 2004-2006. Markmið þetta tekur jafnt til innanlandsflugs í ríkjum ESB sem og millilandaflugs milli ríkja ESB og þriðju ríkja, sem er athyglisvert í ljósi þess að Kýótó-bókunin gildir ekki um losun gróðurhúsalofttegunda frá alþjóðlegri flugstarfsemi. Með þessu markmiði hyggst ESB hins vegar skapa fordæmi fyrir ríki heims í aðdraganda viðræðna um nýjan alþjóðlegan samning í loftslagsmálum sem stefnt er að því að undirrita á fimmtánda aðildarríkjaþingi loftslagssamningsins í Kaupmannahöfn í desember 2009.

Til að ná mætti ofangreindum markmiðum var flug fellt undir viðskiptakerfið með losunarheimildir frá 1. janúar 2012 með tilskipun 2008/101/EB. Frá og með þeim tíma er flugrekendum skylt að afla losunarheimilda vegna losunar koldíoxíðs sem stafar frá innanlands- og millilandaflugi innan ESB-svæðisins og millilandaflugi milli ríkja ESB og þriðju ríkja. Nokkrar tegundir flugstarfsemi eru undaný egnar gildissviði tilskipunarinnar, m.a. tollgæslu- og löggæsluflug og leitar-, björgunar- og neyðarflug. Þá tekur tilskipunin ekki til flugsstarfsemi sem er undir tilteknum mörkum hvað varðar þyngd loftfara, umfang starfsemi flugrekanda eða árlega losun koldíoxíðs.

Tilskipun 2008/101/EB gerir ráð fyrir að fram til ársins 2020 verði 85% losunarheimilda í bandalaginu úthlutað endurgjaldslaust til flugrekenda en 15% boðnar upp. Hluta endugjaldslausu heimildanna skal ráðstafað til flugrekenda sem hefja starfsemi eða auka starfsemi sína umtalsvert eftir að úthlutun er ákveðin fyrir viðkomandi tímabil.

Úthlutun losunarheimilda til flugrekenda byggist í ríkum mæli á einsleitni, áherslu á jöfn samkeppnisskilyrði flugrekenda og miðstýringu stofnana bandalagsins. Sameiginleg losunarmörk gilda fyrir bandalagið í heild en ekki fyrir hvert ríki um sig. Úthlutun til flugrekenda er samræmd í öllum ríkjum bandalagsins og byggist á svonefndu árangursviðmiði sem tekur mið af losun á hvern tonn-kílómetra, sem reiknaður er út samkvæmt ákveðnum reglum. Þannig er flugrekendum sem reka sparneytnar flugvélar ívilnað á kostnað þeirra sem losa hlutfallslega meira magn koldíoxíðs út í andrúmsloftið í starfsemi sinni.

Tilskipun 2008/101/EB hefur ekki verið tekin upp í EES-samninginn en búast má við að hún verði tekin til afgreiðslu sameiginlegu EES-nefndarinnar á næstu mánuðum.