Náttúruvernd efld með nýrri stjórnarskrá

Náttúruvernd mun eflast verði tillögur stjórnlagaráðs færðar í stjórnarskrá. Þess vegna ætla ég að svara fyrstu spurningu kjörseðilsins játandi í þjóðaratkvæðagreiðslu á laugardag. Náttúruverndarákvæðin myndu að mínum dómi skapa nauðsynlegt mótvægi við núverandi áherslu á réttindi atvinnulífsins, styðja við gildandi náttúruverndarlöggjöf, stuðla að aukinni vandvirkni og yfirvegun löggjafans í umhverfismálum og tryggja betur almannarétt og upplýsingaskyldu stjórnvalda.

Tillögur stjórnlagaráðs hefðu mátt vera róttækari fyrir minn smekk, t.d. hefði mátt færa almenningi vald til að krefjast íbúakosninga og þjóðaratkvæðagreiðslu í skipulagsmálum. Þá lagði Landvernd til að kveðið yrði á um það í stjornarskrá að ósnortin víðerni hálendisins væru griðasvæði. Slíkt ákvæði á sér fyrirmyndir, t.d. í svonefndu Forever wild ákvæði í stjórnarskrá New York ríkis í Bandaríkjunum. Því miður gerði stjórnlagaráðið hvorki tillögur um þetta né aukið lýðræði í skipulagsmálum. Þannig er tillaga stjórnlagaráðs líklega ágætis málamiðlun róttækra og íhaldssamra sjónarmiða í þessum efnum.

Í 33. grein tillagna stjórnlagaráðs er fjallað um vernd náttúru og rétt almennings til að njóta heilnæms umhverfis. Það sem telja má framsækið við þessa tillögu er að náttúrunni er veittur sjálfstæður réttur og vernd til mótvægis við eldri og mannmiðaðri hugmyndir um að maðurinn eigi rétt til náttúrunnar. Hefðbundnara er að líta svo á að náttúran sé til fyrir manninn, hvort sem það er til nýtingar eða verndar, en að hún eigi sér ekki sjálfstæðan tilverurétt. Ekvadorar sömdu nýja stjórnarskrá árið 2008 þar sem fjallað er um réttindi náttúrunnar í sérstökum kafla og Bólivía hefur tekið svipað skref. Auk þess hefur Allsherjarþing Sameinuðu þjóðanna rætt tillögu sem nefnist Allsherjaryfirlýsing um réttindi móður Jarðar, eða Universal Declaration for the Rights of Mother Earth.

Nú er erfitt að fullyrða um það hvaða áhrif þessi grein mun hafa verði hún samþykkt. En maður vonar að minnsta kosti að hún geti skapað ákveðið mótvægi við önnur ákvæði stjórnarskrárinnar, t.d. atvinnufrelsisákvæðið, en margir hafa kallað eftir slíku mótvægi. Þórunn Sveinbjarnardóttir, fyrrverandi umhverfisráðherra, mæltist til dæmis til þess að umhverfisverndarákvæði yrði bætt í stjórnarskrá svo að náttúra og umhverfi nytu verndar hennar eins og atvinnufrelsi og eignarréttur. Það gerði hún eftir að hafa úrskurðað að álver í Helguvík þyrfti ekki að fara í sameiginlegt umhverfismat með línulögnum og virkjunum sem tengdust álverinu. Hún hefur væntanlega metið það svo að umhverfisverndarákvæði í stjórnarskrá hefði getað leitt til annarrar niðurstöðu. Og eftir á að hyggja hefði slíkt mat líklega sparað þjóðinni miklar deilur um orkuöflun fyrir álverið í Helguvík.

Umhverfisverndarsamtök hafa tekið í sama streng. Aðalfundur Landverndar 2004 beindi því til stjórnvalda að við endurskoðun stjórnarskrár yrði sett inn ákvæði um umhverfisvernd og samtökin sendu þáverandi stjórnarskrárnefnd tillögu að slíku ákvæði árið 2005. Í greinargerð með tillögunni sagði að gjarnan væri vísað til atvinnufrelsis- og eignaréttarákvæða stjórnarskrárinnar við meðferð opinberra mála og ákvæðin gætu ein og sér leitt til niðurstöðu sem spillti náttúru og umhverfi. Því væri rík þörf fyrir umhverfisverndarákvæði.

Fræðimenn hafa fjallað um áhrif umhverfisverndarákvæðis í stjórnarskrám. Ber þar helst að nefna Aðalheiði Jóhannsdóttur, prófessor við lagadeild Háskóla Íslands. Í grein hennar í Úlfljóti árið 2005 segir að umhverfisverndarákvæði gæti tryggt meiri vandvirkni og yfirvegun þegar ákvarðanir sem hafa áhrif á umhverfið eru teknar, t.d. yrðu löggjafinn og aðrir sem taka slíkar ákvarðanir að rökstyðja þær betur. Þá taldi Aðalheiður ekki óhugsandi að almenningur, félög eða stofnanir gætu byggt kröfur um aukna umhverfisvernd á slíku ákvæði. Að minnsta kosti yrðu sjónarmið umhverfisverndar jafnrétthá sjónarmiðum atvinnufrelsis og verndar eignarréttinda.

Í 33. grein tillagnanna er einnig fjallað um svokallaðan almannarétt, þ.e. rétt almennings til að ferðast um landið. Það er ekkert nema gott um það að segja og eflaust veitir ekki af að hnykkja á þessu í stjórnarskrá því að við höfum orðið vör við ákveðna þróun hér á landi þar sem reynt hefur verið að hefta för almennings um landið, þrátt fyrir að almannaréttarins sé getið í lögum, t.d. náttúruverndarlögum.

34. grein fjallar um náttúruauðlindir. Þar segir meðal annars: ,,Við nýtingu auðlindanna skal hafa sjálfbæra þróun og almannahag að leiðarljósi." Og ,,stjórnvöld bera, ásamt þeim sem nýta auðlindirnar, ábyrgð á vernd þeirra." Þetta er mikilvægt ákvæði, sérstaklega í ljósi umgengni okkar við auðlindir lands og sjávar og umræðu um mjög aukna og jafnvel ósjálfbæra nýtingu jarðvarma. Ég velti því fyrir mér hvernig jarðskjálftar og brennisteinsvetnismengun af völdum jarðhitavirkjana falla að kröfum um nýtingu auðlinda með almannahag að leiðarljósi.

35. grein fjallar um upplýsingar um umhverfi og málsaðila. Ég fagna því mjög að í meðförum stjórnlagaráðs fór tillaga um þetta efni frá því að fjalla um rétt almennings til upplýsinga yfir í það að kveða á um skyldu stjórnvalda til að upplýsa almenning. Reynslan, t.d. af díoxínmengun frá sorpbrennslustöðinni Funa, hefur sýnt fram á að þessa skylda verður að hvíla á stjórnsýslunni og það hefði ekki verið nóg að tryggja rétt almennings til upplýsinga þegar almenningur er yfirleitt grunslaus um mengun í umhverfi sínu.

Ólína Þorvarðardóttir flutti frumvarp sem kvað á um þessa skyldu og það varð að lögum frá Alþingi síðastliðinn vetur, en samkvæmt því bættist við málsgrein í lög um upplýsingarétt um umhverfismál, sem hljóðar svo: ,,Stjórnvöldum er ævinlega skylt að hafa frumkvæði að upplýsingagjöf sé ástæða til að ætla að frávik vegna mengandi efna í umhverfi geti haft í för með sér hættu eða skaðleg áhrif á umhverfi eða heilsu fólks eða dýra." Þannig að þessi upplýsingaskylda stjórnvalda hefur þá verið tryggð með lögum, en það sakar auðvitað ekki að hún sé styrkt enn frekar með sérstöku stjórnarskrárákvæði. Það má geta þess að frumvarp Ólínu Þorvarðardóttur um að stjórnvöld ættu að upplýsa almenning um hættulega mengun í umhverfinu mætti mikilli andstöðu á Alþingi og hjá Sambandi íslenskra sveitarfélaga. Þannig að þau eru mörg sjálfsögðu framfaramálin sem mæta andstöðu.

Í 35. greininni segir líka að ákvarðanir skuli byggja á meginreglum umhverfisréttar. Þetta ákvæði er fagnaðarefni og vonandi verður það fært í stjórnarskrá því að Alþingi hefur heykst á því að samþykkja frumvarp til laga um meginreglur umhverfisréttar frá því að það var fyrst lagt fram árið 1993. Þetta ákvæði yrði þá vonandi til þess að meginreglur umhverfisréttar verði lögfestar.

Þá er í 35. grein fjallað um að tryggja skuli aðgang almennings að undirbúningi ákvarðana sem hafa áhrif á umhverfi og náttúru, svo og heimild til að leita til hlutlausra úrskuraraðila. Alþingi hefur að miklu leyti tryggt almenningi þennan rétt nú þegar, t.d. með fullgildingu Árósasamningsins haustið 2011, með skipulagslögum, lögum um umhverfismat áætlana og lögum um mat á umhverfisáhrifum.

Höfundurinn Guðmundur Hörður Guðmundsson er umhverfis- og sagnfræðingur og formaður Landverndar.
Ljósmynd: Fjarðargljúfur, Árni Tryggvason.